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全面依法治國
打造法治建設護航鄉村振興的“余村樣板”
——浙江湖州市建設法治鄉村的探索與實踐
發布時間: 2019-08-28 16:59      來源: 司法部政府網
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【引言】2017年12月,習近平總書記在中央農村工作會議上指出,實施鄉村振興戰略,要創新鄉村治理體系,走鄉村善治之路。

【摘要】近年來,隨著新農村建設的快速推進,我國鄉村正逐漸成為各種利益關系的交匯點、矛盾糾紛的集聚點,鄉村振興也面臨更多新情況新問題新挑戰,如有些鄉村基層黨組織領導作用發揮不夠突出,有些鄉村民主決策機制落實不到位,少數鄉村村民法治意識不強,有些鄉村綠色發展途徑不夠多樣,有些鄉村社會組織參與鄉村治理不夠規范,有些鄉村“自治、法治、德治”三治結合不夠緊密,有些鄉村生活環境破壞比較嚴重,鄉村改革創新活力不夠,等等。

為破解提升鄉村治理現代化水平難題,浙江省司法廳和湖州市打造了法治建設護航鄉村振興的“余村樣板”,走出了一條民主法治、生態文明與美麗鄉村建設互促共進的新路子。湖州市安吉縣天荒坪鎮余村以習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”重要理念為指引,把民主法治村建設作為鄉村振興的基本內容,著力打造“民主余村、法治余村、平安余村、幸福余村”。一是夯實法治建設之“本”,把“兩山”理念融入法治建設,為美麗鄉村建設制定法治標準,為“生態富民”提供法治保障。二是善用法治思維之“道”,推行依法民主決策,開展黨務村務管理,落實村民自我治理。三是借助法律服務之“力”,設立法律顧問,推行“三調聯動”,打造法治隊伍。四是弘揚法治文化之“魂”,通過“黨員帶頭+群眾參與”踐行“楓橋經驗”,通過“德治+法治”助力移風易俗,通過“硬件+軟件”營造法治氛圍。采取以上措施,使余村構建了大事一起干、好壞大家判、事事有人管和“村事民議、村事民治”的基層治理新模式,實現了產業變強、村莊變美、村民變富、村風變好、治理變優,為加強和創新社會治理提供了可供借鑒的經驗和路徑選擇。

【關鍵詞】法治建設 鄉村振興 鄉村治理 余村經驗

一、背景情況

鄉村治理是實現鄉村振興的制度保障和社會基礎。黨的十九大報告明確提出,要加強農村基層基礎工作,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。湖州作為美麗鄉村的發源地,實施鄉村振興戰略有一定的基礎優勢,很多工作、指標都走在了全省乃至全國前列。但是對照中央和省委省政府部署要求,對照湖州打造鄉村振興戰略示范區的總體目標和湖州當好踐行“兩山”理念樣板區和模范生的總體要求,湖州鄉村治理工作依然是長板中的一塊短板,面臨著許多新情況新問題新挑戰。

一是有些鄉村基層黨組織作用發揮不夠突出。村黨組織是推進鄉村治理工作的組織者、領導者、實踐者和示范者。但隨著鄉村經濟社會的快速發展和變遷,也存在著部分村黨組織的領導地位和領導能力弱化、虛化的事實,特別是有些村黨組織無力帶領群眾發展農村經濟和現代農業建設,服務群眾不在點子上、也不到心坎里,導致了部分基層黨組織的戰斗力凝聚力向心力不強。

二是有些鄉村民主決策機制落實不到位。有事好商量,眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦。急劇變遷的鄉村社會必然帶來利益格局的巨大變化,導致利益糾紛呈現尖銳化、多樣化、復雜化趨勢。如2018年,全市基層人民調解組織就調處矛盾糾紛2.9萬余件,涉及婚姻家庭、鄰里糾紛、土地承包、房屋宅基地等多個領域,反映出鄉村治理的難度大大增加。與此同時,有些村黨組織執行民主協商、村務管理等制度不力,應該開村民代表大會決定的事項用黨支部會議代替,表決意愿本應村民代表親筆簽名有時以簽到簽名代替,時間一長就容易失去群眾擁護和信任。

三是少數鄉村村民法治意識不強。全社會學法知法守法、嚴格依法辦事的氛圍逐漸濃厚,但一部分群眾法治意識還比較淡薄,在實際生活中逐利不守法現象仍較突出,在表達利益訴求時,除了傳統的訴訟、逐級上訪外,還采用重復和越級上訪、纏訪、鬧訪、涉訴信訪等手段,甚至借助新媒體等手段,將合理與不合理訴求交雜,使解決矛盾更加困難。

四是有些鄉村綠色發展途徑不夠多樣。存在著農業主導產業綠色發展不強、產業融合發展不夠的短板問題,具體表現為主導產業發展不均衡、農業主體實力總體不強、品牌整合水平低、產業融合不充分、農民增收渠道不多等。

五是有些鄉村社會組織參與鄉村治理不夠規范。鄉村新型社會組織介于官方和村民之間,依托自己的優勢和職能活躍于鄉村治理領域,參與到鄉村治理之中。但當前村級社會組織由于沒有健全內部管理和自律制度,也尚未建立良好的監管和自律機制,加上自身能力不足的短板,所提供的管理和服務不能滿足村民的實際需求,導致公信力和影響力受損。

六是有些鄉村“自治、法治、德治”結合不夠緊密。存在著“三治”融合度還不高、治理長效機制不完善的短板問題,具體表現為法治教育的效果有待進一步提升、鄉風道德文明的引領還有差距等。

七是有些鄉村生活環境破壞比較嚴重。在全市美麗鄉村建設走在全省全國前列的總體優勢下,還存在著全域美麗度不夠、尤其是平原水鄉地區美麗鄉村創建水平相對落后的短板問題,具體表現為縣區美麗鄉村創建推進不夠平衡、村莊規劃建設水平不夠高、環境治理局部不夠協調等。

八是鄉村改革創新活力不夠。在全市農村改革全面推進的背景下,還存在著改革成效拓展固化不夠、改革集成驅動鄉村振興的活力有待加強的短板問題,具體表現為農村改革集成要求迫切、農村產權活化不夠、農村金融支撐不足、農合聯實體化運作不夠等。

在經濟新常態的背景下,鄉村治理現代化是一項既有創新性又具挑戰性的戰略任務,需要選擇正確的路徑和方向,尋求突破和發展,為實現鄉村振興、破解治理難題,浙江省湖州市進行了多方面的探索,其中余村的實踐非常具有典型意義。

2005年8月15日,時任浙江省委書記習近平在余村調研基層民主法治建設時首次提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要理念。10余年來,余村始終牢記習近平同志的囑托,圍繞建設“民主余村、法治余村、平安余村、幸福余村”目標,以民主凝聚人心,以平安保障發展,以法治促進和諧,以幸福點亮生活,走出了一條民主法治建設、生態文明建設與美麗鄉村建設互促共進的好路子。2018年4月,習近平總書記在中央黨校呈報的司法部起草的《新時代鄉村治理的“余村經驗”》上作出重要指示。2018年12月,余村成為全國法治宣傳教育基地。習近平總書記的重要指示為加強和創新鄉村治理指明了方向、提供了遵循。湖州市立足“兩山”理念誕生地、美麗鄉村發源地的基礎優勢,分析了當前推動鄉村振興過程中遇到的問題和短板,通過總結推廣“余村經驗”,努力走出一條具有湖州特色的鄉村治理之路,推動美麗鄉村建設全面提檔升級,為打造實施鄉村振興戰略示范區提供切實可行的路徑選擇。

二、主要做法

在總結余村民主法治工作模式和經驗的基礎上,湖州市委提出了鄉村治理的“余村經驗”,于2019年以市委1號文件的形式出臺了《關于全面推廣“余村經驗”大力提升鄉村治理現代化水平的實施意見》,明確提出要堅定不移踐行“綠水青山就是金山銀山”理念,以農業農村優先發展為總方針,以率先實現農業農村現代化為總目標,以打造實施鄉村振興戰略示范區為總抓手,不斷豐富完善和深化細化“余村經驗”,大力加強和創新以“三治結合”為基礎,支部帶村、發展強村、民主管村、依法治村、道德潤村、生態美村、平安護村、清廉正村“八個村”建設為主要內容的鄉村治理體系,推動鄉村治理體系和治理能力現代化水平持續提升,走出了一條具有時代特征、彰顯湖州特色的鄉村善治之路。

(一)夯實法治建設之“本”,筑牢“兩山”理念根基

1.把“兩山”價值觀融入法治建設。余村干部群眾深入學習貫徹習近平生態文明思想,始終踐行綠水青山就是金山銀山的理念,以及山水林田湖草是一個生命公共體的生態倫理觀,保護生態環境就是保護生產力的科學政績觀,良好的生態環境是最普惠的民生福祉的公平正義觀,把它們融入法治建設全過程,堅持一張藍圖繪到底,一任接著一任干。

2.為美麗鄉村建設制定法治標準。2017年以來。湖州市和安吉縣以余村民主法治村建設實踐為藍本,編制發布了全國首個《美麗鄉村民主法治建設規范》市級地方標準和縣級地方標準,填補了國內基層民主法治建設標準化的空白,實現美麗鄉村民主法治建設有標可依、有據可考、有章可循。以余村為代表的全市廣大鄉村認真做好標準的執行和推廣文章,按照“湖州標準”6大類考核指標、22項二級指標和129項三級指標的要求,有效鞏固民主法治村創建成果,推進美麗鄉村建設持續發展,進一步打響“美麗鄉村、無法不美”品牌。

3.為“生態富民”提供法治保障。余村通過制定村規民約,把“兩山”理念融入鄉村振興全過程,集中精力發展美麗經濟,確保村民捧牢“綠飯碗”,實現了村強、民富、景美、人和的幸福愿景。近年來,余村依法依規關停了礦山、水泥廠和竹制品企業,全力打造國家5A級村域大景區,促使村莊發展從“賣石頭”向“賣風景”轉變,將生態資源優勢轉化成為綠色發展優勢。“賣石頭的好處是可以拿現錢。從賣石頭到賣風景,一些村民一開始也有不同想法。”余村黨支部書記潘文革回憶說,“通過黨員議事、村民代表會等方式,我們廣泛征求村民意見,提出轉型升級方案,村民代表大會討論最后表決通過,決定關掉礦山、水泥廠,保護環境,全面發展農家樂。”

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(二)運用法治思維之“道”,提升依法治村能力

1.以法治思維推行依法民主決策。余村堅持民主集中制原則,按照“五議兩公開”流程,定期研究村莊規劃、環境整治、產業發展、民生改善等重要事項。目前,依法科學民主決策已在余村蔚然成風,大到全村規劃建設、“五水共治”、垃圾分類,小到自來水收費、家禽圈養、文明祭祀等都要通過民主程序決定。

2.以法治思維開展黨務村務管理。建立黨員民主議事清單,依托每月主題黨日,圍繞支部建設、發展黨員、集體經濟等重要問題進行黨內民主討論,形成會議紀要作為村內重大事項實施推進的前置條件。建立黨員責任清單,劃分26個黨員責任區,記好黨支部、黨小組、黨員三本“紅色生態賬本”,帶領全體村民在護美“綠水青山”中創造“金山銀山”。建立黨員黨性體檢清單,采取支部點評、黨員互評、群眾測評的方式,對黨員參訓受訓情況、生態實踐情況、作用發揮情況等進行評議,納入黨員先鋒指數考評,全村黨員干部實現自建村以來“零違紀”。

3.以法治思維落實村民自我治理。成立“兩山議事會”,開展全村民主議事決策常態化協商,實行“事前群眾當參謀、事中群眾來監督、事后群眾作評估”,構建起“村事民議、村事民治”的基層治理余村模式。建立村級小微權力規范清單。以8個村民小組為自治單元開展“微自治”,對村級招投標、宅基地審批、低保戶申請等村級權力事項進行流程公開和全面規范。完善村級事務“三位一體”監督體系,村法律顧問負責決策合法性審查、招投標項目把關,村監委負責村級財務全程監督、5000元以上資金支付前置審核,村民通過公示欄、電子屏、“村村通”對村里花的每一分錢隨時監督。

(三)借助法律服務之“力”,維護社會和諧穩定

1.法律顧問助發展。早在2001年,余村就聘請了村法律顧問。18年來,村班子幾經換屆,但法律顧問制度始終得到重視和堅持。村法律顧問主動融入村級事務管理,協助村委會處理涉法事務。如2017年5月,村委會與一承包人發生租賃合同糾紛,村委會授權法律顧問依法維權,經法院調解,最終追回了37萬元租金欠款。

2.三調聯動促和諧。余村創新采取“調解員聯村、法官顧問駐村、家園衛士護村”模式,實行調解員公示和調解制度上墻,組建村公共法律服務站,設立“兩山”巡回法庭,打造余村“家園衛士”,深入開展上門調解、送法下鄉、巡邏守護等工作,完善訪調、訴調、警調銜接機制,確保“小事不出村、大事不出鎮”。2018年5月,余村調委會榮獲“全國人民調解工作先進集體”稱號,是浙江省唯一獲表彰的村級調委會。例如,2017年6月,兩村民因通行道路寬度產生矛盾,經調解員多次上門做工作,最終一方主動將通道從1.5米壓縮至1.2米,此事被稱為余村現代版“三尺巷”故事。

3.法治隊伍專業化。截至目前,余村有5名專職調解員、7名調解志愿者、6名“兩山”巡回法庭駐村法官、1名駐村法律顧問、3名公安干警擔任“家園衛士”,還有15名具有法律知識背景的黨員、村民代表以及居住在村的法官、檢察官、警官、律師等“法律明白人”。同時,該村利用好本土精英、外出精英和外來精英等力量,實行群眾辦事、矛盾調解、法律服務、信息咨詢、致富求助“五不出村”,推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好氛圍。2017年6月,游客季某在余村荷花山漂流景區游玩時受了傷,村調解委員會和村法律顧問李芳介入調解后,認為責任在景區工作人員。通過調解,雙方簽訂了調解協議,游客滿意而歸。

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(四)弘揚法治文化之“魂”,倡導文明村風家風

1.“黨員帶頭+群眾參與”踐行“楓橋經驗”。繼承和發展“楓橋經驗”,把群眾路線貫穿法治建設全過程。例如,為了打贏污染防治攻堅戰,余村黨員干部挨家挨戶上門宣傳,最終以村民代表大會形式將“禁止銷售、禁止燃放煙花爆竹”正式寫入村規民約。2017年以來,余村全年實現“雙禁”,并組建了舞龍隊、腰鼓隊、鑼鼓隊,形成“辦喜事用鼓、辦喪事用鑼、用鮮花換爆竹”等新民俗。

2.“德治+法治”助力移風易俗。積極借助村民議事會、紅白理事會、道德評議會、禁毒禁賭會等民間力量,發動本村鄉賢、退休干部、村民代表等充當“和事佬”“老娘舅”等角色,在發生鄰里糾紛和贍養、婚姻等糾紛時,采用法、理、情相結合的方法,調處化解矛盾,不斷推動鄉風文明進步。近13年來,余村無一起刑事案件,無一起群體性事件,無一人越級上訪,無一起安全責任事故,法治精神在余村扎根,和諧文明鄉風日益濃厚。

3.“硬件+軟件”營造法治氛圍。余村打造了高標準的法治文化公園、法治文化廣場、法治文化街區、法治文化長廊等設施,在村道兩旁、農戶圍墻、路邊側石、休息長椅張貼村規民約、法治標語、法治漫畫等,播放《竹鄉警視》《法庭直擊》等本土化普法節目。2017年以來,共組織村民法治培訓4場600余人次,發放普法宣傳單頁1200余冊,開展“講兩山故事,傳憲法精神”專題講座4次,不少村民成了“普法能手”,能給來訪游客說說余村的“民主法治故事”。當前,余村村民自覺地把法律作為解決矛盾糾紛的主要途徑,形成了“民以法尊,法為民用”的良好局面。

從“礦山”到“青山”,從“賣石頭”到“賣風景”,余村綠水青山的成功之路,同時也是鄉村的依法善治之路,10余年來,余村的面貌發生了翻天覆地的變化。

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一是產業變強了。余村通過集中精力發展休閑旅游經濟,將生態優勢轉化為村集體經濟發展和村民致富的根本,村民紛紛捧起“綠飯碗”,打造了“人間小天堂”。2016年被評為國家3A級景區。2018年休閑旅游經營戶達50余家,游客達100萬人次,三產從業人員從2005年的28人增長到2018年的443人,業態延伸至教育培訓、研學、文創等。

二是村莊變美了。按照山清、水秀、天藍、地綠建設目標要求,先后完成污水處理、垃圾不落地、墳墓搬遷、山塘水庫修復、節點景觀改造,有序推進冷水洞自然村和廠區拆遷、道路三化、河道整治、停車場擴建、安置小區建設、自來水入戶等。鄉村游憩地、“兩山”綠道、礦山遺址公園、林下經濟種植基地正在大力推進。“兩山”會址提升、屠家堂和趙家堂自然村的環境整治、太陽能設施改造也在緊鑼密鼓地進行。

三是村民變富了。以法治文化宣傳陣地、文化禮堂和法治學校為載體,著力加強村民在產業、旅游、民宿民居發展中的主體意識和法治意識的培育,有效提升了村民自身的依法經營能力、產品營銷能力、創業致富能力。2005年到2018年間,村民人均純收入從8732元增長到44680元,同比增長4倍多;村集體年經濟收入從91萬元增長到471萬元,同比增長4倍多。

四是村風變好了。隨著美麗鄉村建設的不斷推進,村容村貌持續好轉,村民生活水平日益提高,村民綜合素養也不斷提高。余村把垃圾不落地、禁止放養家禽家畜、嚴禁燃放煙花爆竹、文明餐桌、文明交通等環境保護和鄉風文明舉措寫入村規民約;向村民征集好家風、好家訓,通過墻體畫和宣傳冊等形式加強宣傳,做到家喻戶曉;開展“傳家訓·立家規·揚家風”、五型先鋒、美麗家庭、法治家庭創評活動,樹立一批移風易俗、鄉風文明先進典型,調動村民參與文明建設的積極性。多年來,余村實現零上訪、零訴訟、零犯罪、零違紀。

五是治理變優了。余村以鄉鎮“四個平臺”建設為契機,將全村劃分為3個網格,建立“村村通”“村村看”“村村響”“村村用”等信息化平臺。指揮室一位工作人員說,她的職責就是及時處置網格員通過“平安通”“平安浙江App”等載體報送的信息,一旦出現治安狀況,可隨時調度遍布全村的治安隊員前往處理,真正做到“小事不出村、天天都平安”。積極推進“村居雪亮工程”,建立全省首個直通村級的社會治理綜合指揮室,實時動態顯示全村各個路段和重要區域狀況,逐步建成數據智網、監控天網、全科地網、防控人網的“四網”體系,為基層社會治理插上智慧翅膀。

三、經驗啟示

鄉村是國家治理的基本單元,鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分,是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工程。總結推廣運用好鄉村治理“余村經驗”,對構建“自治、法治、德治”相結合的鄉村治理體系,繪制“共建、共治、共享”的鄉村治理格局無疑具有借鑒意義。

1.堅持以科學理論為指導,才能更好提升“思想引領力”。思想是行動的指南,思想上同心同德,才能目標上同心同向、行動上同心同行。在習近平總書記“兩山”理念和關于全面依法治國重要論述指引下建設的“余村樣板”,充分體現了習近平新時代中國特色社會主義思想的科學指引,是堅持以人民為中心的發展思想、新發展理念、綠水青山就是金山銀山、建設社會主義法治國家、推進社會主義協商民主建設、堅持黨的全面領導等重要思想在農村基層依法治理創新中的重要成果和實踐轉化。實踐證明,正是有了習近平新時代中國特色社會主義思想這個強大的思想武器,才凝聚了余村不斷發展的思想共識,為余村做好一切工作提供了根本保證和有力支撐。

2.堅持以黨的建設為根本,才能更好提升“政治領導力”。加強農村基層黨建,是推動鄉村振興的固本之舉。農村要進步,關鍵看支部,主要在支書。余村突出黨建領航,通過建立黨員民主議事清單、黨員責任落實清單、黨員黨性體檢清單,全面實施以“學”“議”“做”“評”“帶”為內容的主題黨日“五步法”,讓廣大黨員得到經常性黨性錘煉,全村黨員干部實現自建村以來“零違紀”,為余村的鄉村振興提供了堅強的組織保障,充分發揮了基層黨組織在發展經濟、凝聚人心、化解矛盾和服務管理中的戰斗堡壘作用,真正實現了“黨建強、發展強”的目標。

3.堅持以法治思維為前提,才能更好提升“群眾組織力”。余村堅持把鄉村治理納入法治軌道,運用法治思維分析村莊發展中遇到的問題,并且依靠法治方式去解決這些問題,在黨支部的帶領下,依法依規支持村民開展民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等自治活動,使村級事務管理權力運行權責相一致、權責相適應、權責相統一,依法依規制定并帶頭實施村規民約,讓依法自治融于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設的各個領域,浸潤于村務管理的每一環節,表現在社會治理的整個過程,為鄉村振興戰略實施凝聚了最強大的理念共識。

4.堅持以法律服務為途徑,才能更好提升“法治保障力”。轉變經濟發展方式推進經濟結構調整,法律服務具有建設功能,可最大限度地融入經濟建設主戰場。早在2001年,余村就聘請了自己的法律顧問,明確村法律顧問列席村“兩委”會議,建立村級法律服務微信群,實現24小時不間斷服務,從關停礦山轉變到綠色發展,余村將法律顧問作用的發揮貫穿發展始終,在充分尊重村民的知情權、參與權、決策權基礎上,在重大項目推進中,都讓法律顧問為村集體重大決策、重要合同“診脈把關”,確保每一項落地的項目都具備民意基礎、群眾支持、法律保護。

5.堅持以法治宣傳為先導,才能更好提升“社會號召力”。法治宣傳教育作為樹立法治理念的重要平臺、提升法律素養的基本途徑、形成法治信仰的有效手段、堅定法治自信的有力保障,在全面實施鄉村振興戰略的進程中發揮著基礎性、先導性作用。余村堅持開展法治宣傳教育,始終將引導全體村民樹立法治信仰、營造信法用法的社會氛圍作為根本,村干部率先垂范,始終以法律來規范和約束自己的言行。自建村以來,余村的村干部從未出現一人有過違法犯罪行為,余村村民在村干部的帶領下,遵紀守法,全村的刑事犯罪率十幾年來一直保持零基數、零增長,形成了鄉村辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。

【思考題】

1.在實施鄉村振興戰略中,如何體現法治的護航作用?

2.在鄉村治理中,本案例有哪些工作模式、工作方法、工作制度反映了鄉村治理中應該遵循的普遍規律,可以推廣到你的工作中?哪些做法不能解決你所面對的特定問題?這些問題應該如何破解?

責任編輯: 朱劍
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