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全面依法治國
聚焦源頭過程結果 促進嚴格規范公正文明執法
——河北行政執法“三項制度”改革試點的探索與實踐
發布時間: 2019-08-28 17:07      來源: 司法部政府網
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【引言】2018年11月14日,習近平總書記在中央全面深化改革委員會第五次會議上強調:“要著力推進行政執法透明、規范、合法、公正,不斷健全執法制度、規范執法程序、創新執法方式、加強執法監督,全面提高執法效能,推動形成權責統一、權威高效的行政執法體系,切實維護人民群眾合法權益。”

【摘要】行政執法主體多、范圍領域廣、行為數量大,與人民群眾的切身利益關系最為密切,行政執法人員與人民群眾接觸最直接。實踐中,隨意執法、粗暴執法、執法尋租、執法不作為亂作為的問題時有發生。同時,隨著群眾法治意識的提高,對行政執法提出了更高要求。因此,迫切需要進一步規范行政執法行為。黨的十八屆四中全會對行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度(以下簡稱“三項制度”)作出要求,為解決行政執法中存在的問題提供了明確指引。

河北省率先著手建立和推行“三項制度”,在省、市、縣三級同時推行“三項制度”。河北省加強省級頂層設計,構建行政執法三項制度“1+2+3+4+5”框架體系;狠抓“透明”,推行行政執法公示制度,推進事前公開、事中公示、事后公開;狠抓“程序”,推行行政執法全過程記錄制度,規范文書標準、設備配備標準、音像記錄標準和存儲歸檔標準;狠抓“審核”,推行重大行政執法決定法制審核制度,明確審核主體、審核人員、審核范圍等。

通過持續推進“三項制度”,河北省市縣黨政領導和部門領導對法治重要性的認識明顯提高,各級執法部門的辦事效率明顯提高,執法形象和執法公信力逐年提升,得到社會各界的廣泛認可。2018年10月,河北省全面推行行政執法“三項制度”改革榮獲第五屆“中國法治政府獎”。

【關鍵詞】行政執法 陽光政府 法治政府建設 法制審核

一、背景情況

行政執法是依法治國的重要環節。河北省委省政府高度重視法治政府建設工作,把行政執法作為優化營商環境的重要一環來抓。原省政府法制辦作為統籌全省行政執法工作的部門,以規范行政執法的程序、自由裁量權為重點,針對執法不規范、違規處罰、執法不公、自由裁量過大、群眾意見大等問題,聯合省紀委、原省監察廳、省財政廳于2011年、2012年、2013年連續三年對全省行政執法行為進行專項監督檢查。

監督檢查發現的問題主要體現在以下方面:一是問題主要集中在市縣執法部門,省、市、縣執法部門分別占4%、26.4%和69.6%。二是問題領域主要集中在公安、城管、交通、商務、國土、工商、衛生、食藥監、住建、農業、質監、安監、水利、物價等執法領域。三是問題類型主要集中在以下七類:超越或者濫用職權占14.2%,違反法定程序占32.8%,適用法律、法規、規章錯誤占4.6%,認定事實不清、主要證據不足占15.5%,具體行政行為不當占5.2%,不履行法定職責占11.8%,其他情形占15.9%。

通過對發現的問題進行分析,找出以下原因:一是執法部門及其執法人員對于自身的法定權限不甚明了,行政相對人就更無從了解,也缺乏了解的渠道;二是執法過程不記錄、記錄不完整、記錄方式單一、記錄不規范引發的行政爭議屢見不鮮,導致行政行為無效、行政機關敗訴時有發生;三是一些領導干部對行政執法重視程度不夠,法制審核人員嚴重匱乏,行政執法行為缺乏內部審核機制,導致不合法的行政執法行為時有發生。

通過對監督檢查的結果進行反思,發現:雖然每年都檢查,責任都追究,但問題依然反復出現,情況大同小異,分布領域也大多集中在同樣的執法部門。僅僅依靠每年的突擊性監督檢查,雖然也能發現糾正一些問題,但解決方式呈現零星式、碎片化,無法從根本上解決問題。因此,要解決行政執法中存在的這些問題,關鍵還是要將權力關進制度的籠子,健全制度,以制度管人、管權、管事。

黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,提出規范行政執法的“三項制度”,對嚴格規范公正文明執法具有整體性、基礎性、突破性作用,為解決行政執法中存在的問題提供了明確指引。河北率先著手建立和推行“三項制度”,并將其寫入《河北省法治政府建設實施方案》,作為改革任務強力持續推進。2014年制定《關于建立行政執法公開制度的實施方案》,并于2017年5月修改為《河北省行政執法公示辦法》;2015年8月出臺《河北省行政執法全過程記錄實施辦法》;2016年8月出臺《河北省重大行政執法決定法制審核辦法》。

2016年12月30日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十一次會議,會議審議通過了《推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度試點工作方案》。河北省被黨中央、國務院列為唯一在省市縣三級行政執法部門同時推行“三項制度”的改革試點單位,共涉及6類執法行為、50余類行政執法領域、7000多個執法主體。河北省委、省政府高度重視,以改革試點工作為契機,通過解決行政執法過程中存在的突出問題,為優化營商環境、建設法治河北提供了有力保障。

二、主要做法

推行行政執法三項制度“點多”“面廣”“體量大”,為確保推行“三項制度”可操作、好落地,河北省從改革試點開始就高度注重省級頂層設計,將“三項制度”及相關配套制度建設放在首位。同時,讓每一項制度落地都有具體的載體和抓手,力求把龐大復雜的制度體系提煉為簡單易行的落實方案。為此,著力構建了行政執法三項制度“1+2+3+4+5”框架體系,其中“1”指一個實施方案,即《河北省推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點實施方案》;“2”指兩個配套文件,即《河北省行政執法音像記錄設備配備辦法》《關于加強法制審核隊伍建設的通知》;“3”指三個辦法,即《河北省行政執法公示辦法》《河北省行政執法全過程記錄實施辦法》《河北省重大行政執法決定法制審核辦法》;“4”指四類文本,即《執法流程圖》《重大執法決定法制審核流程圖》《執法服務指南》和執法文書樣本;“5”指五項清單,即《行政執法事項清單》《行政執法人員清單》《音像記錄事項清單》《隨機抽查事項清單》《重大執法決定法制審核事項清單》。

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省級頂層設計到位后,河北省推行“三項制度”改革工作過程中狠抓“透明”,著力解決執法不公開的問題;狠抓“程序”,著力解決行政執法不規范的問題;狠抓“審核”,著力解決行政執法決定合法性的問題。以“三狠抓”為著力點,以“三曬、四標準、五明確”為具體舉措,下大力落實“三項制度”的各項要求,取得了良好的社會效果。

(一)狠抓“透明”,推行行政執法公示制度,行政執法透明度不斷提高

推行執法公示制度重在打造陽光政府,及時主動公開執法信息,讓行政執法在陽光下運行。

1.事前公開,重在解決“曬權限”的問題。全省各級行政執法部門統一在河北省政務服務網公示行政執法主體清單、行政執法事項清單、隨機抽查事項清單、行政執法人員清單、各類行政執法流程圖、行政執法服務指南內容,并根據法律、法規、規章立改廢和部門機構職能調整等情況進行動態調整。

2.事中公示,重在解決“曬過程”的問題。主要通過出具執法文書、出示執法證、辦事大廳和服務窗口公示工作人員崗位信息等方式實現。河北省行政執法證件由省政府統一印制,附有二維碼,通過手機掃描就能了解執法人員信息。在執法過程中出示執法證,在日常巡查、現場檢查等執法活動中鼓勵采取佩戴執法證方式,實現全過程公示。

3.事后公開,重在解決“曬結果”的問題。行政許可、行政處罰決定結果信息要在執法決定作出之日起7個工作日內公開,其他行政執法決定(結果)在20個工作日內公開。建立行政執法統計報告制度,行政執法機關每季度報送行政執法數據信息,年終報送并公開行政執法總體情況分析報告。

行政執法公示以網絡平臺為主要載體,以政府文件、新聞媒體、辦公場所等為補充。河北省已經建成行政執法信息服務平臺,統一公示各級行政執法部門的行政執法信息。該平臺納入河北省“互聯網+政務服務”一體謀劃、一體建設,為全省行政執法工作提供了有力支撐。目前,河北省各級執法部門網站、各類辦事大廳和服務窗口主動公開執法信息已成常態,各級執法人員主動出示或佩帶執法證件已成習慣,群眾獲取執法信息與監督行政機關依法履職更加便捷。2017年,全省建立執法公示專欄5118個,公開事前內容4.5萬余項、執法結果673萬余項;2018年全省執法公示800多萬項,其中執法結果770多萬項、事前公開近30萬項,方便了群眾辦事,方便了群眾監督,也有效避免了同案不同罰。363個地方和部門積極創新公示方式,采用微信小程序、手機客戶端等新媒體公開執法信息,更加方便群眾查詢。不少地方和部門由“亮證執法”變“掛證執法”,全程公示執法身份,方便群眾識別監督。

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(二)狠抓“程序”,推行行政執法全過程記錄制度,行政執法行為更加規范

推行執法全過程記錄制度重在規范程序,擴大記錄適用范圍,實現全過程留痕、可回溯管理。通過文字記錄和音像記錄相結合的方式,對行政執法的啟動、調查取證、審查決定、送達執行等行政執法整個過程進行記錄和歸檔。執法全過程以文字記錄為主體,以音像記錄為輔助,文字記錄能夠全面有效記錄的,可不再進行音像記錄。主要解決以下四個問題:

1.解決文書標準問題。行政執法活動要通過紙質文件或電子文件方式進行文字記錄,文字記錄方式包括向當事人出具的行政執法文書、調查取證相關文書、鑒定意見、專家論證報告、聽證報告、內部程序審批表、送達回證等書面記錄。印發《河北省行政許可案卷標準》《河北省行政處罰案卷標準》,各部門參照兩個標準制定本系統各類執法文書范本和電子文本格式,規范執法文書制作。

2.解決設備配備標準問題。原省法制辦、省財政廳、原省質監局聯合印發《河北省行政執法音像記錄設備配備辦法》,將各級執法部門分為A、B、C三類,要求A類部門配備執法記錄儀不低于3人一臺,B類部門不低于5人一臺,C類部門根據執法需求配備。據統計,2017年各級行政執法部門新配備執法記錄儀25070臺、手持執法終端10963臺,無人機157臺,攝像機、照相機等其他器材19609臺。公安、交通、城管等現場執法任務較重的部門執法記錄儀基本實現一線人員人手一臺。

3.解決音像記錄標準問題。各級行政執法部門通過編制音像記錄事項清單的方式,對哪些環節、哪些場所需要音像記錄、用什么方式(錄音、錄像、照相、視頻監控)以音像記錄清單的方式進行了規范。對現場檢查、隨機抽查、調查取證、證據保全、聽證、行政強制、送達等容易引起爭議的執法活動進行音像記錄;對直接涉及人身自由、生命健康、重大財產權益、罰沒財物處置的現場執法活動和執法辦案場所進行全程錄音錄像記錄。

4.解決存儲歸檔標準問題。歸檔管理是實現執法可回溯管理的重要保障。行政執法機關及其行政執法人員要在行政執法行為終結之日起30日內(法律、法規、規章有具體要求的,從其規定),將行政執法過程中形成的文字和音像記錄資料做成相應案卷,并按照《中華人民共和國檔案法》的規定歸檔、保存。

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全過程記錄給執法人員戴上了“緊箍咒”,保證了執法活動嚴格按程序進行。目前河北絕大多數行政執法部門案卷制作較為規范,能夠按標準進行文字記錄,需要音像記錄的,能夠隨卷留存各類照片、錄像等音像記錄資料,體現出全過程記錄制度的落實成效,實現了執法行為的全過程留痕和可回溯管理,有效化解了執法爭議,維護當事人的合法權益。公安、市場監管、城管等系統充分發揮音像記錄信息在輿情應對等工作中的作用,對“信息怎么用”的問題進行了探索,收到了良好效果。

(三)狠抓“審核”,推行重大行政執法決定法制審核制度,行政執法合法性得到有效保障

推行執法決定法制審核制度重在合法行政,確保每項重大執法決定必須經過合法性審查,守住法律底線。主要解決了五個方面的問題。

1.明確審核主體。行政執法機關負責法制工作的機構負責審核。政府作出執法決定的,由提出決定的業務主管部門法制機構進行法制審核。

2.明確審核人員。省委編辦、原省法制辦聯合印發《關于加強法制審核隊伍建設的通知》,明確市縣政府法制機構法制審核人員不少于本級執法人員的1%,部門法制審核人員不少于本部門執法人員的5%。并要求各級行政執法機關加強法制審核隊伍的正規化、專業化、職業化建設,把政治素質高、業務能力強、具有法律職業資格或法律專業背景的人員調整充實到法制審核崗位。可以通過政府購買服務方式聘用長期固定的法律專業人員協助做好法制審核工作。加強法制審核人員管理,保持法制審核人員相對穩定,省司法廳建立全省法制審核人員數據庫。改革試點期間,全省新增法制審核人員3004人,其中45%取得國家法律職業資格,保證了法制審核工作的有效實施。

3.明確審核范圍。各級行政執法機關通過編制重大執法決定法制審核事項清單明確審核范圍。省直執法部門制定省市縣三級重大執法決定法制審核事項的標準,各級執法部門結合實際制定本部門的重大執法決定法制審核事項清單。

4.明確審核內容。重點審核行政執法主體是否合法;執法人員是否具備執法資格;執法程序是否合法;案件事實是否清楚,證據是否合法充分;適用法律、法規、規章是否準確,裁量基準是否適當、執法是否超越本機關法定權限;執法文書是否規范、齊備;違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機關等。

5.明確審核程序。各級行政執法機關繪制重大執法決定法制審核流程圖,不僅明確了工作程序,還明確了各個環節的崗位責任。

目前,各級行政執法部門作出重大執法決定前均須進行法制審核,未經法制審核或者審核未通過的,不得作出決定。通過嚴把合法性審查關口,有效減少了執法爭議,保障了公民權益。2017年全省因執法引發的行政訴訟案件與2016年相比減少15%,勝訴率提高10%。2018年全省法制審核350多萬件,糾錯18萬多件,糾錯率為5.22%。一些地方和部門還積極拓展法制審核范圍,在6類執法行為之外的行政確認領域(如工傷認定)開展重大執法決定法制審核,提升了法制審核工作的針對性和實效性。河北省全面推行“三項制度”實施方案已將行政確認(工傷認定)列入推行“三項制度”范圍。

通過“三項制度”的持續推進,極大提高了市縣黨政領導和部門領導對法治重要性的認識,各級領導干部對推進依法行政、規范行政執法行為抓得更自覺更實在了。隨著“放管服”改革和“三項制度”改革的不斷深入,各級執法部門辦事效率明顯提高,執法形象和執法公信力逐年提升。第三方評估數據顯示,社會公眾對行政執法的滿意度2015年度為44.42%,2016年度為59.25%,2017年度為68.61%,2018年度為72.73%。河北省全面推行“三項制度”改革得到了社會各界的廣泛認可,2018年10月榮獲第五屆“中國法治政府獎”。

三、經驗啟示

1.以習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略為引領,是做好行政執法工作的根本遵循。黨的十八大以來,習近平總書記圍繞全面依法治國作了一系列重要論述,并對嚴格執法提出具體要求,形成全面依法治國新理念新思想新戰略。河北省正是貫徹落實了習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略,堅持政治引領、問題導向、制度先行,運用系統性思維和方法,進行省級頂層設計和集成創新,構建了行政執法“1+2+3+4+5”制度框架體系,聚焦行政執法的源頭、過程、結果,采取了“三曬、四標準、五明確”的工作舉措,既符合中央全面推進依法治國的總體部署要求,又符合行政執法工作的實際;既打造了一批示范典型,又呈現出全面推進的局面;既形成了推行“三項制度”的可復制、可推廣的經驗,又提煉出順利推進各項工作的思想方法和工作方法。

2.領導干部重視改革,是有效推動工作的前提。2017年,推行行政執法“三項制度”改革試點時,河北省委省政府認真貫徹落實習近平總書記“黨政主要負責同志是抓改革的關鍵”的指示精神,時任省委書記主持召開省全面深化改革領導小組會議審定試點實施方案,時任省長主持召開政府常務會議對行政執法“三項制度”改革中涉及的法制審核人員、音像記錄設備配備和執法信息化建設資金保障等關鍵問題進行協調。2018年以來,省委書記主持召開省委常委會聽取行政執法專題匯報,主持召開省委全面深化改革委員會會議審議全面推行行政執法“三項制度”實施方案;省長擔任全面推行行政執法“三項制度”領導小組組長,并在全省法治政府建設會議專門部署行政執法“三項制度”。“前車后轍、上行下效”,各地各部門均效仿省委省政府主要領導抓改革的做法,主要領導審議實施方案、部署安排、督導調研,全省上下將試點任務分解細化,明確時間表和路線圖,倒排工期,掛圖作戰,打好提前量,確保落實。正是領導的高度重視,推動形成了上下同欲、上下同心、上下同力推動行政執法“三項制度”落實的良好局面。

3.堅持統籌協調,是穩健推動工作的方法。河北省在推行“三項制度”過程中,重點統籌協調以下三對關系:一是“上”和“下”的關系,即以上帶下,強化制度統一。為提高推行“三項制度”的效率、質量和統一性,河北省采取省直先行、市縣跟進、壓茬推進的方法,在試點階段,要求省直行政執法部門提前一個月完成各項制度、清單、服務指南、流程圖等制度文本的制定工作,市縣行政執法部門參照省直部門的文本制定本部門的有關制度。二是“點”和“面”的關系,即以點帶面,強化典型引領。試點階段河北省從不同地域、不同層級、不同類別、不同側重,分三個制度和六種執法行為培樹了相應的典型單位和典型案例,并推廣他們的經驗。三是“遠”和“近”的關系,即協調遠近,強化實際效果。河北“三項制度”改革既著眼于當前的實際情況,又放眼于行政執法未來發展方向。行政執法公示信息從手工錄入發展為平臺的同步推送;執法記錄從規范記錄內容、記錄方式,到逐步發揮執法記錄的輿情應對、行政決策作用;法制審核從原有的行政處罰,逐步拓展到各類行政執法行為。正是統籌協調好了以上三對關系,“三項制度”才得以穩健推行。

4.堅持改革創新,是高效推動工作的關鍵。河北省在推行行政執法“三項制度”過程中因地制宜、更新理念、大膽實踐,不斷探索創新工作機制。重點做了以下創新工作:一是搭建河北省行政執法信息服務平臺。構建操作信息化、文書數據化、過程痕跡化、責任明晰化、監督嚴密化、分析可量化的行政執法信息化體系。二是規范音像記錄配備標準。按照工作必需、厲行節約、性能適度、安全穩定、適量夠用的原則,為不同的執法部門確定了ABC三類配備標準。三是加強法制審核人員隊伍建設。把政治素質高、業務能力強、具有法律專業背景的人員調整充實到法制審核崗位,規定原則上各級行政執法機關的法制審核不少于本單位執法人員總數的5%,此項規定被寫入國家全面推行行政執法“三項制度”的指導意見。正是做了以上幾個方面的創新,進一步提高了“三項制度”的落實效果。

5.堅持真抓實干,是持續推動工作的保障。河北省在推行“三項制度”工作過程中,下大力、下苦力真抓實干。一是注重培訓宣傳。省級層面首先舉辦全省“三項制度”培訓班,全省累計培訓政府法制人員和行政執法人員13萬人次。建立全省推行“三項制度”試點工作簡報,在《河北法制報》、河北法治網設置專欄,建立公眾號,充分利用新聞媒體進行宣傳。二是注重督促指導。各級領導帶隊督導調研,通過建立月報告、月通報、調度會、座談會等形式,督促各地各部門按時間節點完成任務。2019年全面推行實施方案,要求各級司法行政機關每季度進行一次網上巡查,抽查執法公示落實情況,每半年開展一次案卷抽查,檢查執法全過程記錄、重大執法決定法制審核制度落實情況。三是注重考核獎懲。將推行“三項制度”納入依法行政考核內容,將推行“三項制度”不到位列為《河北省“一問責八清理”專項行動實施方案》重點清理事項,對拖拖拉拉、應付差事的嚴肅問責。2018年初對在推行行政執法“三項制度”改革試點工作中表現突出、效果顯著的集體和個人進行表彰獎勵,并為先進個人記二等功。四是固化改革成果。將“三項制度”有關要求寫入《河北省優化營商環境條例》和《河北省行政執法監督條例》,將《河北省行政執法公示辦法》《河北省行政執法全過程記錄實施辦法》《河北省重大行政執法決定法制審核辦法》列入省政府立法計劃,將這三個辦法上升為政府規章。正是因為埋頭實干、真抓實干,一分部署、九分落實,河北省才能將工作持續往前推進,取得讓人民滿意的實效。

【思考題】

1.2019年2月25日,習近平總書記主持召開的中央全面依法治國委員會第二次會議指出:“法治是最好的營商環境”,請談談推行行政執法“三項制度”與優化營商環境的關系。

2.如何評價行政執法“三項制度”的實施效果?

3.2019年,全國全面推行行政執法“三項制度”,請結合你所在單位實際,談談如何推進行政執法“三項制度”改革。

【附錄】

1.國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見(2018年12月5日)

2.河北省人民政府關于印發河北省推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點實施方案的通知(2017年3月31日)

3.河北省人民政府辦公廳關于印發河北省全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度實施方案的通知

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責任編輯: 朱劍
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